SILENCIO ADMINISTRATIVO. Admisibilidad de un recurso contencioso-administrativo, sin agotar la vía administrativa previa.
SENTENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2ª) Sentencia num. 280/2023 de 7 marzo
OBJETO DEL RECURSO DE CASACIÓN.-
El objeto de este recurso de casación consiste, en cuanto al propósito legal de formar doctrina jurisprudencial, en determinar si procede declarar la inadmisibilidad de un recurso jurisdiccional, por falta de agotamiento de la vía administrativa – ex artículos 69.b) y 25.1 LJCA -, cuando lo impugnado fuera una resolución presunta, por silencio administrativo y, en particular, cuando se impugne la desestimación presunta de una solicitud de ingresos indebidos instada frente a una entidad local sobre la que no se hubiera agotado la vía previa, al no haberse impugnado en la vía económico-administrativa local.
EL FONDO DE LA CUESTIÓN.-
Aclarar qué conducta resulta exigible al recurrente que ha interpuesto un recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta de una solicitud de devolución de ingresos indebidos, en caso de que la administración dicte resolución expresa una vez iniciadas las actuaciones judiciales en la que se indique que la misma no pone fin a la vía administrativa. En particular, si está obligado a desistir del recurso contencioso-administrativo y agotar la vía administrativa con la interposición del recurso procedente.
RECURSO DE CASACIÓN.-
El Ayuntamiento de Valladolid interpuso Recurso de Casación contra la Sentencia 128/2021, de 5 de febrero dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Castilla y León.
La sección primera de esta Sala admitió el recurso de casación en auto de 20 de abril de 2022, en que aprecia la concurrencia del interés casacional objetivo para formar jurisprudencia, en estos literales términos:
«[…] Determinar si procede declarar la inadmisibilidad de un recurso contencioso-administrativo por falta de agotamiento de la vía administrativa ex artículo 69.b), en relación con el 25.1 LJCA, cuando el objeto del mismo fuera una resolución presunta, al no haber dictado acto expreso la administración en el plazo previsto en la normativa de aplicación y, en particular, cuando se impugne una desestimación presunta de una solicitud de ingresos indebidos instada frente a una entidad local sobre la que no se hubiera agotado la vía previa, al no haberse impugnado en la vía económico-administrativa local.
Aclarar qué conducta resulta exigible al recurrente que ha interpuesto un recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta de una solicitud de devolución de ingresos indebidos, en caso de que la administración dicte resolución expresa una vez iniciadas las actuaciones judiciales en la que se indique que la misma no pone fin a la vía administrativa. En particular, si está obligado a desistir del recurso contencioso-administrativo y agotar la vía administrativa con la interposición del recurso procedente […]».
TRAMITACIÓN PROCESAL.-
Sentencia nº 10/2020, de 21 de enero, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3 de Valladolid:
«[…] FALLO… Que con desestimación del óbice procesal -falta de agotamiento de la vía administrativa- esgrimido por el ayuntamiento de Valladolid, estimo íntegramente el recurso contencioso-administrativo núm. 026/2019 promovido por D… contra la desestimación presunta de su solicitud de devolución de ingresos indebidos en concepto de IBI de los ejercicios 2011 a 2015 (posteriormente expresa por decreto 2019/4754 Concejal Delegado de Planificación y Recursos del ayuntamiento de Valladolid) y declaro que son contrarios a derecho, condenando al ayuntamiento de Valladolid a abonar al actor la cantidad de 50.506,70 € y las costas causadas […]».
El Ayuntamiento de Valladolid interpuso recurso de apelación contra la mencionada sentencia, que se tramitó con el número 285/2020 ante la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León.
Recurrida la sentencia por el Ayuntamiento a la Sala de Valladolid, ésta dictó sentencia, ahora recurrida, con este fallo:
«[…] FALLAMOS: ESTIMAR PARCIALMENTE el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Valladolid contra la sentencia de 21 de enero de 2020 dictada en el procedimiento ordinario 26/19 seguido ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 3 de Valladolid, que se revoca en el único sentido de limitar la condena del Ayuntamiento al abono de 44.373,45 €, más los intereses de demora calculados con arreglo a lo dispuesto en el artículo 32.2 LGT, y sin efectuar especial pronunciamiento en cuanto a las costas de esta apelación«.
La sentencia de apelación cuenta con un voto particular, que considera que debió dictarse sentencia estimando el recurso de apelación del Ayuntamiento de Valladolid e inadmitiendo la demanda del particular, conforme a lo establecido en el artículo 70 LJCA, por falta de agotamiento de la vía previa.
ARGUMENTACIÓN DE LA SENTENCIA DICTADA POR EL TSJ.-
La argumentación de la sentencia para desestimar el motivo referido a la improcedente admisión del recurso, pues a juicio de la administración local recurrente no se trataba de una resolución -la recurrida- que pusiera fin a la vía administrativa y el juzgador debía haber inadmitido el recurso, se contiene en el fundamento de derecho segundo del siguiente tenor literal:
«(…) el Ayuntamiento también incide en que dicha inadmisibilidad es igualmente predicable en supuestos en los que, como aquí, el acto que se impugna es presunto, tesis que el parecer mayoritario -que no unánime- de la Sala no comparte.
Es indudable que la Administración ha actuado con una desidia realmente notable al tardar cuatro años en resolver la pretensión del contribuyente , incumpliendo durante dicho largo periodo -sólo removido tras la interposición de la demanda judicial- lo dispuesto en el artículo 21.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), en cuya virtud «La Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación» , obligación que conserva ex artículo 24 incluso en el caso de que haya entrado en juego la figura del silencio administrativo una vez transcurrido el plazo máximo de duración del procedimiento, insistiendo el artículo 88.5 que «En ningún caso podrá la Administración abstenerse de resolver so pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso, aunque podrá acordarse la inadmisión de las solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el ordenamiento jurídico o manifiestamente carentes de fundamento, sin perjuicio del derecho de petición previsto por el artículo 29 de la Constitución» .
Como es natural, en los casos -como el que aquí nos ocupa de silencio negativo- en que la Administración no dicta resolución expresa, no sólo se está privando al ciudadano de la motivación que justifica el rechazo de su pretensión -lo que es propiamente su contenido-, sino que, además, se le está privando de la información que le habría de proporcionar la notificación de la inexistente resolución tal y como dispone el artículo 40 LPACAP conforme al que toda notificación deberá indicar si la resolución «… pone fin o no a la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, en su caso, en vía administrativa y judicial, el órgano ante el que hubieran de presentarse y el plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente».
Es la propia ley la que afronta las eventuales consecuencias de las notificaciones defectuosas al señalar el apartado 3 que «Las notificaciones que, conteniendo el texto íntegro del acto, omitiesen alguno de los demás requisitos previstos en el apartado anterior, surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación, o interponga cualquier recurso que proceda» . Al parecer mayoritario de la Sala no puede ser de mejor condición una resolución presunta -por definición, sin notificación- en que la Administración incumple totalmente su obligación de resolver, que una resolución expresa defectuosamente notificada, de suerte que si ésta se puede llegar a entender sanada por la interposición por el interesado de «cualquier recurso que proceda» ,no lo sería con la interposición de un recurso improcedente, por lo que tampoco la interposición prematura de un recurso contencioso administrativo contra una resolución presunta puede perjudicar fatalmente, ni de ningún otro modo claudicante, la posición del administrado.
En definitiva, es de plena aplicación al caso el principio general del Derecho de que no se puede invocar el dolo propio, la propia torpeza, para lograr una ventaja (nemo auditur propriam turpitudinem allegans) que es lo que cabalmente pretende el Ayuntamiento con la pretensión de inadmisibilidad del recurso, es decir, obtener un beneficio del error del interesado en la formulación del recurso, el cual a su vez trae causa del propio y previo incumplimiento de la Administración de su obligación de resolver e informar de los recursos procedentes (…).
Por otro lado, que el Ayuntamiento no se ha comportado como Administración servicial ex artículo 3.1 a) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, se corrobora por el hecho de que, no obstante remontarse la solicitud a cuatro años antes (25 de junio de 2015), no sólo dictó la resolución expresa desestimatoria mediante Decreto 2019/4754 de 11 de julio de 2019 del Concejal Delegado de Planificación y Recursos del ayuntamiento de Valladolid, apenas un mes después de que el interesado presentara ante el Juzgado el día 12 de junio el recurso contra la desestimación presunta , sino que, además, pretendió hacer valer la falta de ampliación del recurso a la resolución expresa -innecesaria, por su sentido desestimatorio- como acto firme por no recurrido, en una suerte de inaceptable carrera de obstáculos que el administrado deba ir superando en función de la estrategia defensiva de la Administración que, reiteramos, trae causa del previo incumplimiento de su obligación de resolver«.
DOCTRINA JURISPRUDENCIAL DEL TRIBUNAL SUPREMO QUE SE ESTABLECE EN LA PRESENTE SENTENCIA.-
De las ideas jurídicas ampliamente expuestas hasta ahora, fundadas en doctrina previa, abundante y reiterada de esta Sala, con fundamento en el artículo 24.1 CE, garantizador de la tutela judicial efectiva, en su vertiente de acceso a la jurisdicción, debemos fijar la siguiente jurisprudencia:
1) No procede declarar la inadmisibilidad de un recurso contencioso-administrativo, por falta de agotamiento de la vía administrativa previa, conforme a lo declarado en los artículos 69.c), en relación con el 25.1 LJCA, en aquellos casos en que el acto impugnado fuera una desestimación presunta, por silencio administrativo, ya que, por su propia naturaleza, se trata de una mera ficción de acto que no incorpora información alguna sobre el régimen de recursos.
2) En tal sentido, la Administración no puede obtener ventaja de sus propios incumplimientos ni invocar, en relación con un acto derivado de su propio silencio, la omisión del recurso administrativo debido.
3) Ordenar, en un recurso de casación, que se conceda a la Administración una nueva oportunidad de pronunciarse, en un recurso administrativo, sobre la procedencia de una solicitud formulada en su día y no contestada explícitamente, supondría una dilación indebida del proceso prohibida por el art. 24 CE y una práctica contraria al principio de buena administración, máxime cuando el asunto ya ha sido examinado, en doble instancia, por tribunales de justicia.
4) El agotamiento de una vía previa de recurso, aun siendo preceptiva, cuando ya no sería, en este caso, previa, para demorar aún más el acceso a la jurisdicción en que ya se encuentra el propio interesado, que ha obtenido respuesta judicial, no sería sino un acto sin sentido o finalidad procesal alguna y generador de (más) dilaciones indebidas.
5) No hay un derecho subjetivo incondicional de la Administración al silencio, sino una facultad reglada de resolver sobre el fondo los recursos administrativos, cuando fueran dirigidos frente a actos presuntos como consecuencia del silencio por persistente falta de decisión, que no es, por lo demás, una alternativa legítima a la respuesta formal, tempestiva y explícita que debe darse, sino una actitud contraria al principio de buena administración.
El Tribunal Supremo confirma que en vía administrativa no hay «día de gracia»
Ya sabemos todos aquellos que nos dedicamos a la abogacía la mala costumbre que tenemos de abusar del denominado «día de gracia» y de favorecer con ello aquel chiste en el que un cliente le pregunta a su Letrado el porqué los abogados siempre presentamos nuestros escritos el último día, a lo que éste le responde que «porque no existe otro después.»
No obstante, esta interiorización del «día de gracia» del artículo 135 de la LEC no nos puede hacer pensar que funciona para todos los órdenes y en todo momento.
En este sentido, y en relación al orden Administrativo, no rige esta regla, tal y como la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en su sentencia 755/2020 de 11 de junio ha venido a confirmar.
En dicha sentencia, la Sala manifiesta lo siguiente:
«Abordando ya la cuestión litigiosa, asiste la razón al Abogado del Estado cuando, en su contestación a la demanda, afirma que el cómputo de los plazos administrativos se rige por su específica regulación legal; y no por la legislación procesal. De aquí que, en particular, el «plazo de gracia» previsto en el art. 135 de la Ley de Enjuiciamiento Civil no sea aplicable a los recursos administrativos. La cita que el Abogado del Estado hace de la sentencia de esta Sala de 19 de noviembre de 2014 es absolutamente pertinente«.
A su vez, la anterior sentencia nos remite a otra, en concreto a la dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, de fecha 19 de noviembre de 2014, la cual mantenía lo siguiente:
«La actora sostiene que procede la aplicación analógica de la LEC que en su artículo 135 ha previsto la posibilidad de dotar de validez el acto de presentación de escritos al día siguiente del vencimiento del plazo hasta las 15 horas.
No existe previsión normativa alguna ni en la LEC ni en la Ley 30/1992 que permita entender, como sostiene la parte recurrente que aquella tiene carácter supletorio respecto de esta, y ante la contundencia en la determinación del plazo para interponer recurso potestativo de reposición por la ley que es de aplicación al procedimiento administrativo, no cabe aplicar la ley que es de aplicación al proceso judicial«.
En definitiva, la Sentencia concluye lo siguiente:
«no se infiere que el artículo 135 de la Ley de Enjuiciamiento Civil pueda aplicarse como Derecho supletorio a los procedimientos administrativos (…) sino a los recursos contencioso-administrativos, de conformidad con lo dispuesto en la disposición final primera de la Ley 29/1998, de 113 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa».
ARTICULO 24 CE y NOTIFICACIONES EN PROCEDIMIENTOS SANCIONADORES
La sentencia 147/2022, de 29 de noviembre, dictada por la Sala Primera del Tribunal Constitucional ha fijado la
“Doctrina constitucional sobre la proyección de las garantías del art. 24 CE al ámbito administrativo. Especial referencia a las notificaciones.”
El Tribunal Constitucional ha sostenido reiteradamente que
“Algunas de las garantías reconocidas en el art. 24 CE no solo operan en el ámbito procesal, puesto que también despliegan su eficacia en el ámbito del procedimiento administrativo sancionador. Ya en la STC 18/1981, de 8 de junio, FJ 2, este tribunal afirmó que ‘[…] los principios esenciales reflejados en el art. 24 de la Constitución en materia de procedimiento han de ser aplicables a la actividad sancionadora de la administración, en la medida necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la base del precepto, y la seguridad jurídica que garantiza el art. 9 de la Constitución’.
EL INTERESADO TIENE QUE SER CORRECTAMENTE NOTIFICADO
STC 32/2008, de 25 de febrero
La exigencia de que al interesado le sea debidamente notificada la incoación del procedimiento sancionador forma parte de las garantías del art. 24.2 CE, en este sentido la STC 32/2008, de 25 de febrero, en su FJ2 estableció que:
- ‘Este Tribunal ha reiterado que entre las garantías del art. 24 CE que son de aplicación al procedimiento administrativo sancionador están los derechos de defensa y a ser informado de la acusación, cuyo ejercicio presupone que el implicado sea emplazado o le sea notificada debidamente la incoación del procedimiento, pues solo así podrá disfrutar de una efectiva posibilidad de defensa frente a la infracción que se le imputa previa a la toma de decisión y, por ende, que la administración siga un procedimiento en el que el denunciado tenga oportunidad de aportar y proponer las pruebas que estime pertinentes y de alegar lo que a su derecho».
STC 63/2021, de 15 de marzo
Esta doctrina ha sido reiterada en la STC 63/2021, de 15 de marzo, FJ 3, en un supuesto en el que la notificación practicada en la dirección electrónica habilitada de la demandante de amparo aparece concernida, y dice así
- ‘[…] existe una consolidada doctrina sobre el deber de notificar correctamente a los ciudadanos sometidos al ejercicio del ius puniendi del Estado, los actos esenciales de desarrollo de un procedimiento administrativo sancionador, que se vincula con el derecho a un proceso con todas las garantías (art. 24.2 CE).
De este modo, puede afirmarse que cuando en procedimientos administrativos sancionadores se producen emplazamientos defectuosos que impiden la participación del interesado, nuestra doctrina es clara a la hora de considerar vulnerado el derecho a conocer la acusación y la defensa (SSTC 93/2018, de 17 de septiembre, y 82/2019, de 17 de junio, entre otras).
Por su parte, cuando el defecto de notificación se produce, por ejemplo, por omisión de dar traslado de la propuesta de resolución, también se ha considerado vulnerado el derecho de defensa (art. 24.2 CE) (así, por ejemplo, SSTC 145/2011, de 26 de septiembre, o 169/2012, de 1 de octubre)’”. (STC 84/2022, de 27 de junio, FJ 3).
EXTENSIÓN DE LA PROYECCIÓN DEL ART. 24 CE A PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DISTINTOS DEL SANCIONADOR EN LAS GARANTÍAS DE EMPLAZAMIENTO
Aun cuando la doctrina transcrita guarda relación con la proyección del mencionado art. 24 CE en el contexto del procedimiento administrativo sancionador, de suerte que, en principio, su traslación no estaría indicada para otros procedimientos administrativos de índole distinta, se advierte que este tribunal también ha tenido ocasión de pronunciarse, en sentido afirmativo, sobre la extensión a procedimientos administrativos no sancionadores de las garantías de emplazamiento en los procesos judiciales; más concretamente, en supuestos de notificaciones efectuadas a personas distintas del interesado.
STC 113/2006, de 5 de abril
La STC 113/2006, de 5 de abril, FJ 6, se afirma que:
- “Este Tribunal ha considerado que los órganos judiciales no pueden presumir, sin lesionar el derecho consagrado en el art. 24 CE, que las notificaciones realizadas a través de terceras personas hayan llegado al conocimiento de la parte interesada, cuando la misma cuestiona fundadamente la recepción del acto de comunicación procesal o la fecha en que le fue entregada la cédula por el tercero, supuesto en el cual, a la vista de las circunstancias del caso, de las alegaciones formuladas y de la prueba que pudiera eventualmente practicarse, están obligados a emitir un pronunciamiento expreso sobre la posibilidad o no de que el tercero haya cumplido con su deber de hacer llegar en tiempo el acto de comunicación procesal a su destinatario«
Por esta razón, tiene que ofrecerse a quienes se hayan visto perjudicados por los actos de comunicación a terceras personas, la posibilidad de destruir la presunción que obra en su contra mediante la prueba de que el contenido del acto no les ha sido trasladado en tiempo y forma.
En este sentido, no hemos admitido la validez de determinados actos de comunicación procesal en supuestos en que sus destinatarios finales habían acreditado, por las circunstancias concurrentes en cada caso, que no habían tenido un conocimiento efectivo de los mismos a tiempo de reaccionar en los plazos y con los mecanismos procesales establecidos en el ordenamiento jurídico.
EXCEPCIONES
Así, por ejemplo, hemos negado validez a los actos de comunicación procesal realizados:
- Al conserje de una finca que reconoce no haber trasladado la notificación al interesado (STC 275/1993, de 20 de septiembre, FJ 3)
- Al vecino que retrasa maliciosamente durante diez días el traslado de la notificación al interesado (STC 39/1996, de 11 de marzo, FJ 3)
- Al vecino de un domicilio que se duda fuese del interesado (STC 19/2004, de 23 de febrero, FJ 4)
- Al vecino que se niega a firmar la diligencia de notificación (STC 21/2006, de 30 de enero), e incluso,
- Al procurador que fallece el mismo día que recibe la notificación que debía trasladar (STC 59/1998, de 16 de marzo, FJ 3).
Se trata, a fin de cuentas, de valorar una eventual indefensión por ‘el incumplimiento por parte de una tercera persona de la carga de comunicar la citación en observancia del deber de colaboración con la justicia’ (STC 82/2000, de 27 de marzo, FJ 6).
NOTIFICACIONES DE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA
La doctrina que acabamos de sintetizar, aunque ha sido elaborada en relación con los emplazamientos en los procesos judiciales, conforme expresamos en la STC 291/2000, de 30 noviembre, es también de aplicación a las notificaciones efectuadas por la administración tributaria (FJ 5).
La razón estriba en que, aun cuando hemos entendido que la tutela judicial efectiva no es predicable en la vía administrativa, dado que este derecho fundamental, en cuanto poder jurídico que tienen los titulares de derechos e intereses legítimos de acudir a los órganos jurisdiccionales para reclamar la solución de un conflicto, tiene su lugar propio de satisfacción en un proceso judicial, de manera que
«son los jueces y tribunales los que han de otorgar la tutela judicial efectiva y los únicos, en consecuencia, a los que cabe imputar su violación» (STC 197/1988, de 24 de octubre; y en el mismo sentido STC 26/1983, de 13 de abril; y AATC 263/1984, de 2 de mayo; 664/1984, de 7 de noviembre; y 104/1990, de 9 de marzo).
Sin embargo, se admite que cabe la posibilidad de que el art. 24.1 CE resulte vulnerado por actos dictados por órganos no judiciales
- «en aquellos casos que no se permite al interesado, o se le dificulte, el acceso a los tribunales’«(STC 197/1988, de 24 de octubre).
Como ocurre, por ejemplo, cuando en virtud de una norma ‘quedara impedido u obstaculizado el derecho de acceso a los tribunales de justicia» (SSTC 90/1985, de 22 de julio; y 123/1987, de 1 de julio).
POR LO TANTO, La indefensión originada en vía administrativa tiene relevancia constitucional:
- «Cuando la causa que la provoque impida u obstaculice que el obligado tributario pueda impetrar la tutela judicial contra el acto administrativo en cuestión, eliminándole la posibilidad de utilizar los medios de impugnación que el ordenamiento tributario dispone específicamente contra los diferentes actos dictados en cada procedimiento«.