SILENCIO ADMINISTRATIVO. Admisibilidad de un recurso contencioso-administrativo, sin agotar la vía administrativa previa.
SENTENCIA DEL TRIBUNAL SUPREMO (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 2ª) Sentencia num. 280/2023 de 7 marzo
OBJETO DEL RECURSO DE CASACIÓN.-
El objeto de este recurso de casación consiste, en cuanto al propósito legal de formar doctrina jurisprudencial, en determinar si procede declarar la inadmisibilidad de un recurso jurisdiccional, por falta de agotamiento de la vía administrativa – ex artículos 69.b) y 25.1 LJCA -, cuando lo impugnado fuera una resolución presunta, por silencio administrativo y, en particular, cuando se impugne la desestimación presunta de una solicitud de ingresos indebidos instada frente a una entidad local sobre la que no se hubiera agotado la vía previa, al no haberse impugnado en la vía económico-administrativa local.
EL FONDO DE LA CUESTIÓN.-
Aclarar qué conducta resulta exigible al recurrente que ha interpuesto un recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta de una solicitud de devolución de ingresos indebidos, en caso de que la administración dicte resolución expresa una vez iniciadas las actuaciones judiciales en la que se indique que la misma no pone fin a la vía administrativa. En particular, si está obligado a desistir del recurso contencioso-administrativo y agotar la vía administrativa con la interposición del recurso procedente.
RECURSO DE CASACIÓN.-
El Ayuntamiento de Valladolid interpuso Recurso de Casación contra la Sentencia 128/2021, de 5 de febrero dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Castilla y León.
La sección primera de esta Sala admitió el recurso de casación en auto de 20 de abril de 2022, en que aprecia la concurrencia del interés casacional objetivo para formar jurisprudencia, en estos literales términos:
«[…] Determinar si procede declarar la inadmisibilidad de un recurso contencioso-administrativo por falta de agotamiento de la vía administrativa ex artículo 69.b), en relación con el 25.1 LJCA, cuando el objeto del mismo fuera una resolución presunta, al no haber dictado acto expreso la administración en el plazo previsto en la normativa de aplicación y, en particular, cuando se impugne una desestimación presunta de una solicitud de ingresos indebidos instada frente a una entidad local sobre la que no se hubiera agotado la vía previa, al no haberse impugnado en la vía económico-administrativa local.
Aclarar qué conducta resulta exigible al recurrente que ha interpuesto un recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta de una solicitud de devolución de ingresos indebidos, en caso de que la administración dicte resolución expresa una vez iniciadas las actuaciones judiciales en la que se indique que la misma no pone fin a la vía administrativa. En particular, si está obligado a desistir del recurso contencioso-administrativo y agotar la vía administrativa con la interposición del recurso procedente […]».
TRAMITACIÓN PROCESAL.-
Sentencia nº 10/2020, de 21 de enero, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 3 de Valladolid:
«[…] FALLO… Que con desestimación del óbice procesal -falta de agotamiento de la vía administrativa- esgrimido por el ayuntamiento de Valladolid, estimo íntegramente el recurso contencioso-administrativo núm. 026/2019 promovido por D… contra la desestimación presunta de su solicitud de devolución de ingresos indebidos en concepto de IBI de los ejercicios 2011 a 2015 (posteriormente expresa por decreto 2019/4754 Concejal Delegado de Planificación y Recursos del ayuntamiento de Valladolid) y declaro que son contrarios a derecho, condenando al ayuntamiento de Valladolid a abonar al actor la cantidad de 50.506,70 € y las costas causadas […]».
El Ayuntamiento de Valladolid interpuso recurso de apelación contra la mencionada sentencia, que se tramitó con el número 285/2020 ante la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León.
Recurrida la sentencia por el Ayuntamiento a la Sala de Valladolid, ésta dictó sentencia, ahora recurrida, con este fallo:
«[…] FALLAMOS: ESTIMAR PARCIALMENTE el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Valladolid contra la sentencia de 21 de enero de 2020 dictada en el procedimiento ordinario 26/19 seguido ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 3 de Valladolid, que se revoca en el único sentido de limitar la condena del Ayuntamiento al abono de 44.373,45 €, más los intereses de demora calculados con arreglo a lo dispuesto en el artículo 32.2 LGT, y sin efectuar especial pronunciamiento en cuanto a las costas de esta apelación«.
La sentencia de apelación cuenta con un voto particular, que considera que debió dictarse sentencia estimando el recurso de apelación del Ayuntamiento de Valladolid e inadmitiendo la demanda del particular, conforme a lo establecido en el artículo 70 LJCA, por falta de agotamiento de la vía previa.
ARGUMENTACIÓN DE LA SENTENCIA DICTADA POR EL TSJ.-
La argumentación de la sentencia para desestimar el motivo referido a la improcedente admisión del recurso, pues a juicio de la administración local recurrente no se trataba de una resolución -la recurrida- que pusiera fin a la vía administrativa y el juzgador debía haber inadmitido el recurso, se contiene en el fundamento de derecho segundo del siguiente tenor literal:
«(…) el Ayuntamiento también incide en que dicha inadmisibilidad es igualmente predicable en supuestos en los que, como aquí, el acto que se impugna es presunto, tesis que el parecer mayoritario -que no unánime- de la Sala no comparte.
Es indudable que la Administración ha actuado con una desidia realmente notable al tardar cuatro años en resolver la pretensión del contribuyente , incumpliendo durante dicho largo periodo -sólo removido tras la interposición de la demanda judicial- lo dispuesto en el artículo 21.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), en cuya virtud «La Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación» , obligación que conserva ex artículo 24 incluso en el caso de que haya entrado en juego la figura del silencio administrativo una vez transcurrido el plazo máximo de duración del procedimiento, insistiendo el artículo 88.5 que «En ningún caso podrá la Administración abstenerse de resolver so pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso, aunque podrá acordarse la inadmisión de las solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el ordenamiento jurídico o manifiestamente carentes de fundamento, sin perjuicio del derecho de petición previsto por el artículo 29 de la Constitución» .
Como es natural, en los casos -como el que aquí nos ocupa de silencio negativo- en que la Administración no dicta resolución expresa, no sólo se está privando al ciudadano de la motivación que justifica el rechazo de su pretensión -lo que es propiamente su contenido-, sino que, además, se le está privando de la información que le habría de proporcionar la notificación de la inexistente resolución tal y como dispone el artículo 40 LPACAP conforme al que toda notificación deberá indicar si la resolución «… pone fin o no a la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, en su caso, en vía administrativa y judicial, el órgano ante el que hubieran de presentarse y el plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente».
Es la propia ley la que afronta las eventuales consecuencias de las notificaciones defectuosas al señalar el apartado 3 que «Las notificaciones que, conteniendo el texto íntegro del acto, omitiesen alguno de los demás requisitos previstos en el apartado anterior, surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación, o interponga cualquier recurso que proceda» . Al parecer mayoritario de la Sala no puede ser de mejor condición una resolución presunta -por definición, sin notificación- en que la Administración incumple totalmente su obligación de resolver, que una resolución expresa defectuosamente notificada, de suerte que si ésta se puede llegar a entender sanada por la interposición por el interesado de «cualquier recurso que proceda» ,no lo sería con la interposición de un recurso improcedente, por lo que tampoco la interposición prematura de un recurso contencioso administrativo contra una resolución presunta puede perjudicar fatalmente, ni de ningún otro modo claudicante, la posición del administrado.
En definitiva, es de plena aplicación al caso el principio general del Derecho de que no se puede invocar el dolo propio, la propia torpeza, para lograr una ventaja (nemo auditur propriam turpitudinem allegans) que es lo que cabalmente pretende el Ayuntamiento con la pretensión de inadmisibilidad del recurso, es decir, obtener un beneficio del error del interesado en la formulación del recurso, el cual a su vez trae causa del propio y previo incumplimiento de la Administración de su obligación de resolver e informar de los recursos procedentes (…).
Por otro lado, que el Ayuntamiento no se ha comportado como Administración servicial ex artículo 3.1 a) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, se corrobora por el hecho de que, no obstante remontarse la solicitud a cuatro años antes (25 de junio de 2015), no sólo dictó la resolución expresa desestimatoria mediante Decreto 2019/4754 de 11 de julio de 2019 del Concejal Delegado de Planificación y Recursos del ayuntamiento de Valladolid, apenas un mes después de que el interesado presentara ante el Juzgado el día 12 de junio el recurso contra la desestimación presunta , sino que, además, pretendió hacer valer la falta de ampliación del recurso a la resolución expresa -innecesaria, por su sentido desestimatorio- como acto firme por no recurrido, en una suerte de inaceptable carrera de obstáculos que el administrado deba ir superando en función de la estrategia defensiva de la Administración que, reiteramos, trae causa del previo incumplimiento de su obligación de resolver«.
DOCTRINA JURISPRUDENCIAL DEL TRIBUNAL SUPREMO QUE SE ESTABLECE EN LA PRESENTE SENTENCIA.-
De las ideas jurídicas ampliamente expuestas hasta ahora, fundadas en doctrina previa, abundante y reiterada de esta Sala, con fundamento en el artículo 24.1 CE, garantizador de la tutela judicial efectiva, en su vertiente de acceso a la jurisdicción, debemos fijar la siguiente jurisprudencia:
1) No procede declarar la inadmisibilidad de un recurso contencioso-administrativo, por falta de agotamiento de la vía administrativa previa, conforme a lo declarado en los artículos 69.c), en relación con el 25.1 LJCA, en aquellos casos en que el acto impugnado fuera una desestimación presunta, por silencio administrativo, ya que, por su propia naturaleza, se trata de una mera ficción de acto que no incorpora información alguna sobre el régimen de recursos.
2) En tal sentido, la Administración no puede obtener ventaja de sus propios incumplimientos ni invocar, en relación con un acto derivado de su propio silencio, la omisión del recurso administrativo debido.
3) Ordenar, en un recurso de casación, que se conceda a la Administración una nueva oportunidad de pronunciarse, en un recurso administrativo, sobre la procedencia de una solicitud formulada en su día y no contestada explícitamente, supondría una dilación indebida del proceso prohibida por el art. 24 CE y una práctica contraria al principio de buena administración, máxime cuando el asunto ya ha sido examinado, en doble instancia, por tribunales de justicia.
4) El agotamiento de una vía previa de recurso, aun siendo preceptiva, cuando ya no sería, en este caso, previa, para demorar aún más el acceso a la jurisdicción en que ya se encuentra el propio interesado, que ha obtenido respuesta judicial, no sería sino un acto sin sentido o finalidad procesal alguna y generador de (más) dilaciones indebidas.
5) No hay un derecho subjetivo incondicional de la Administración al silencio, sino una facultad reglada de resolver sobre el fondo los recursos administrativos, cuando fueran dirigidos frente a actos presuntos como consecuencia del silencio por persistente falta de decisión, que no es, por lo demás, una alternativa legítima a la respuesta formal, tempestiva y explícita que debe darse, sino una actitud contraria al principio de buena administración.
DIFERENCIAS ENTRE ACTUACIONES PREVIAS y MEDIDAS PROVISIONALES
Una y otra actuación las tenemos perfectamente definidas en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
ACTUACIONES PREVIAS.-
Con anterioridad al inicio del procedimiento sancionador, el órgano competente podrá abrir un periodo de información o unas actuaciones previas con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y de ahí la conveniencia o no de iniciar el procedimiento.
En los supuestos de expedientes sancionadores, las actuaciones previas tienen como objeto determinar con la mayor precisión posible, los hechos que justificarían la incoación del procedimiento, así como la identificación de la persona o personas que pudieran resultar responsables y las circunstancias relevantes que concurran en unos y otros.
¿Quién realiza las actuaciones previas?
Las actuaciones previas serán realizadas por los órganos que tengan atribuidas funciones de investigación, averiguación e inspección en la materia y, en defecto de éstos, por la persona u órgano administrativo que se determine por el órgano competente para la iniciación o resolución del procedimiento.
MEDIDAS PROVISIONALES.-
Una vez iniciado el procedimiento sancionador, el órgano administrativo competente para resolver, podrá adoptar, de oficio o a instancia de parte y de forma motivada, las medidas provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer, si existiesen elementos de juicio suficientes para ello, de acuerdo con los principios de proporcionalidad, efectividad y menor onerosidad.
URGENCIA. Como excepción a lo anterior, antes de la iniciación del procedimiento administrativo, el órgano competente para iniciar o instruir el procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en los casos de urgencia inaplazable y para la protección provisional de los intereses implicados, podrá adoptar de forma motivada las medidas provisionales que resulten necesarias y proporcionadas.
CONDICIÓN. Las medidas provisionales deberán ser confirmadas, modificadas o levantadas en el acuerdo de iniciación del procedimiento, que deberá efectuarse dentro de los quince días siguientes a su adopción, el cual podrá ser objeto del recurso que proceda.
¿Qué pasa si no se inicia el procedimiento?
Dichas medidas quedarán sin efecto si no se inicia el procedimiento en el plazo de quince días antes señalado o cuando el acuerdo de iniciación no contenga un pronunciamiento expreso acerca de las mismas.
CLASES DE MEDIDAS PROVISIONALES:
a) Suspensión temporal de actividades.
b) Prestación de fianzas.
c) Retirada o intervención de bienes productivos o suspensión temporal de servicios por razones de sanidad, higiene o seguridad, el cierre temporal del establecimiento por estas u otras causas previstas en la normativa reguladora aplicable.
d) Embargo preventivo de bienes, rentas y cosas fungibles computables en metálico por aplicación de precios ciertos.
e) El depósito, retención o inmovilización de cosa mueble.
f) La intervención y depósito de ingresos obtenidos mediante una actividad que se considere ilícita y cuya prohibición o cesación se pretenda.
g) Consignación o constitución de depósito de las cantidades que se reclamen.
h) La retención de ingresos a cuenta que deban abonar las Administraciones Públicas.
i) Aquellas otras medidas que, para la protección de los derechos de los interesados, prevean expresamente las leyes, o que se estimen necesarias para asegurar la efectividad de la resolución.
EXCEPCIONES a la adopción de MEDIDAS PROVISIONALES.-
No se podrán adoptar medidas provisionales que puedan causar perjuicio de difícil o imposible reparación a los interesados o que impliquen violación de derechos amparados por las leyes.
MODIFICACIÓN DE LAS MEDIDAS PROVISIONALES.-
Las medidas provisionales podrán ser alzadas o modificadas durante la tramitación del procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en virtud de circunstancias sobrevenidas o que no pudieron ser tenidas en cuenta en el momento de su adopción.
EXTINCIÓN DE LAS MEDIDAS PROVISIONALES.-
En todo caso, se extinguirán cuando surta efectos la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento correspondiente.
El Tribunal Supremo confirma que en vía administrativa no hay «día de gracia»
Ya sabemos todos aquellos que nos dedicamos a la abogacía la mala costumbre que tenemos de abusar del denominado «día de gracia» y de favorecer con ello aquel chiste en el que un cliente le pregunta a su Letrado el porqué los abogados siempre presentamos nuestros escritos el último día, a lo que éste le responde que «porque no existe otro después.»
No obstante, esta interiorización del «día de gracia» del artículo 135 de la LEC no nos puede hacer pensar que funciona para todos los órdenes y en todo momento.
En este sentido, y en relación al orden Administrativo, no rige esta regla, tal y como la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en su sentencia 755/2020 de 11 de junio ha venido a confirmar.
En dicha sentencia, la Sala manifiesta lo siguiente:
«Abordando ya la cuestión litigiosa, asiste la razón al Abogado del Estado cuando, en su contestación a la demanda, afirma que el cómputo de los plazos administrativos se rige por su específica regulación legal; y no por la legislación procesal. De aquí que, en particular, el «plazo de gracia» previsto en el art. 135 de la Ley de Enjuiciamiento Civil no sea aplicable a los recursos administrativos. La cita que el Abogado del Estado hace de la sentencia de esta Sala de 19 de noviembre de 2014 es absolutamente pertinente«.
A su vez, la anterior sentencia nos remite a otra, en concreto a la dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, de fecha 19 de noviembre de 2014, la cual mantenía lo siguiente:
«La actora sostiene que procede la aplicación analógica de la LEC que en su artículo 135 ha previsto la posibilidad de dotar de validez el acto de presentación de escritos al día siguiente del vencimiento del plazo hasta las 15 horas.
No existe previsión normativa alguna ni en la LEC ni en la Ley 30/1992 que permita entender, como sostiene la parte recurrente que aquella tiene carácter supletorio respecto de esta, y ante la contundencia en la determinación del plazo para interponer recurso potestativo de reposición por la ley que es de aplicación al procedimiento administrativo, no cabe aplicar la ley que es de aplicación al proceso judicial«.
En definitiva, la Sentencia concluye lo siguiente:
«no se infiere que el artículo 135 de la Ley de Enjuiciamiento Civil pueda aplicarse como Derecho supletorio a los procedimientos administrativos (…) sino a los recursos contencioso-administrativos, de conformidad con lo dispuesto en la disposición final primera de la Ley 29/1998, de 113 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa».
PRINCIPIO NON BIS IN IDEM
Encuentra su anclaje constitucional en el art. 25.1 de la CE. en la medida en que este precepto constitucionaliza el principio de legalidad en materia sancionatoria en su doble vertiente material (principio de tipicidad) y formal (principio de reserva de Ley).
El principio non bis in idem, que constituye un verdadero derecho fundamental del ciudadano en nuestro Derecho, ha sido reconocido expresamente también en los textos internacionales orientados a la protección de los derechos humanos, protegiendo al ciudadano, no sólo frente a la ulterior sanción –administrativa o penal–, sino frente a la nueva persecución punitiva por los mismos hechos una vez que ha recaído resolución firme en el primer procedimiento sancionador, con independencia del resultado –absolución o sanción– del mismo.
El principio non bis in idem tiene una doble dimensión:
- Material o sustantiva.
Por la que se impide sancionar al mismo sujeto en más de una ocasión por el mismo hecho con el mismo fundamento.
Tiene como finalidad evitar una reacción punitiva desproporcionada, en cuanto dicho exceso punitivo hace quebrar la garantía del ciudadano de previsibilidad de las sanciones, pues la suma de la pluralidad de sanciones crea una sanción ajena al juicio de proporcionalidad realizado por el legislador y materializa la imposición de una sanción no prevista legalmente.
2. Procesal o formal.
Que proscribe la duplicidad de procedimientos sancionadores en caso de que exista una triple identidad de
- Sujeto
- Hecho; y
- Fundamento.
Tiene como primera concreción «la regla de la preferencia o precedencia de la autoridad judicial penal sobre la Administración respecto de su actuación en materia sancionadora en aquellos casos en los que los hechos a sancionar puedan ser, no sólo constitutivos de infracción administrativa, sino también de delito o falta según el Código Penal.
SENTENCIA 188/2005 DEL PLENO DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
«Aunque es cierto que este principio «ha venido siendo aplicado fundamentalmente para determinar una interdicción de duplicidad de sanciones administrativas y penales respecto a unos mismos hechos», esto no significa, no obstante, «que sólo incluya la incompatibilidad de sanciones penal y administrativa por un mismo hecho en procedimientos distintos correspondientes a órdenes jurídicos sancionadores diversos» ( STC 154/1990, de 15 de octubre, F. 3).
Y es que en la medida en que el ius puniendi aparece compartido en nuestro país entre los órganos judiciales penales y la Administración, el principio non bis in idem opera, tanto en su vertiente sustantiva como en la procesal, para regir las relaciones entre el ordenamiento penal y el derecho administrativo sancionador, pero también internamente dentro de cada uno de estos ordenamientos en sí mismos considerados, proscribiendo, cuando exista una triple identidad de sujeto, hechos y fundamento, la duplicidad de penas y de procesos penales y la pluralidad de sanciones administrativas y de procedimientos sancionadores, respectivamente.
En este último orden de ideas, y desde la perspectiva del Derecho positivo, tanto el art. 133 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, como el art. 5.1 del Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, aprobado por el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, impiden que de nuevo se sancionen administrativamente hechos que ya hayan sido castigados en aplicación del ordenamiento jurídico administrativo, siempre que concurra la triple identidad referida.
En efecto, el meritado precepto legal prevé que: «No podrán sancionarse los hechos que hayan sido sancionados penal o administrativamente, en los casos en que se aprecie identidad de sujeto, hecho y fundamento»; mientras que el art. 5.1 del indicado texto reglamentario dispone, por su parte, que: «El órgano competente resolverá la no exigibilidad de responsabilidad administrativa en cualquier momento de la instrucción de los procedimientos sancionadores en que quede acreditado que ha recaído sanción penal o administrativa sobre los mismos hechos, siempre que concurra, además, identidad de sujeto y fundamento».
QUE HACER ANTE UN EXPEDIENTE DISCIPLINARIO
¿Que debemos hacer cuando se nos notifica la incoación de un expediente disciplinario?
Lo primero es saber si se trata de un verdadero Expediente Disciplinario o de unas medidas previas.
El primer supuesto conlleva la tramitación completa del expediente.
El segundo supuesto es, tan solo, una investigación previa por parte del Órgano instructor encaminada a adoptar la decisión de incoación del expediente disciplinario o de su archivo, en virtud de las pruebas practicadas y del resultado de las mismas.
ACTUACIONES PREVIAS
La Ley Administrativa que prevé que el órgano competente podrá abrir un período de información o actuaciones previas con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento.
PROCEDIMIENTO DISCIPLINARIO
La incoación del Expediente Disciplinario se le comunicará al inculpado por escrito, y dicha comunicación contendrá, al menos, los siguientes datos:
- a) Identificación de la persona o personas presuntamente responsables.
- b) Los hechos que motivan la incoación del procedimiento, su posible calificación y las sanciones que pudieran corresponder, sin perjuicio de lo que resulte de la instrucción.
- c) Identificación del instructor y, en su caso, Secretario del procedimiento, con expresa indicación del régimen de recusación de los mismos.
- d) Órgano competente para la resolución del procedimiento y norma que le atribuya tal competencia, indicando la posibilidad de que el presunto responsable pueda reconocer voluntariamente su responsabilidad.
- e) Medidas de carácter provisional que se hayan acordado por el órgano competente para iniciar el procedimiento sancionador, sin perjuicio de las que se puedan adoptar durante el mismo.
- f) Indicación del derecho a formular alegaciones y a la audiencia en el procedimiento y de los plazos para su ejercicio, así como indicación de que, en caso de no efectuar alegaciones en el plazo previsto sobre el contenido del acuerdo de iniciación, éste podrá ser considerado propuesta de resolución cuando contenga un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad imputada.
Concluida la instrucción del expediente disciplinario. Pliego de Cargos.
El Instructor, formulará al denunciado o denunciados que aparezcan inculpados un pliego de cargos que habrá de contener:
- La determinación precisa de los hechos imputados.
- La indicación de los preceptos que pueden haber sido infringidos por el inculpado.
- La calificación que en principio merezca la gravedad de las faltas.
El pliego de cargos será notificado al imputado, dándole al mismo tiempo vista del expediente, para que pueda formular los descargos oportunos.
La notificación del pliego de cargos y la fecha en que se practique deberán quedar debidamente acreditadas en el expediente.
Concluida la tramitación del expediente disciplinario.
El Instructor lo elevará al órgano competente junto con la propuesta de resolución. Simultáneamente dará traslado de la propuesta al Colegiado expedientado quien podrá formular alegaciones al órgano competente, o bien, solicitar audiencia oral.
En el trámite de audiencia ante el órgano competente el interesado podrá intervenir por sí mismo o bien asistido de otro colegiado o de un Letrado.
Si antes del vencimiento del plazo los interesados manifiestan su decisión de no efectuar alegaciones ni aportar nuevos documentos o justificaciones, se tendrá por realizado el trámite.
Se podrá prescindir del trámite de audiencia cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado.
Concluido el trámite de alegaciones o de audiencia.
El órgano disciplinario, con la composición requerida según la norma estatutaria de aplicación, se reunirá a puerta cerrada para adoptar la resolución procedente. No participará el Vocal que actuó como Instructor del expediente disciplinario.
La deliberación y el fallo habrán de producirse en una sola sesión. El contenido de las deliberaciones tendrá carácter secreto.
Los acuerdos se adoptarán por mayoría absoluta, sin que puedan formularse votos particulares.
El instructor no podrá participar en la correspondiente deliberación y votación del expediente disciplinario instruido.
RECURSO DE ALZADA
Las resoluciones podrán ser recurridas en alzada ante el órgano superior jerárquico del que los dictó.
A estos efectos, los Tribunales y órganos de selección del personal al servicio de las administraciones públicas y cualesquiera otros que, en el seno de éstas, actúen con autonomía funcional, se considerarán dependientes del órgano al que estén adscritos o, en su defecto, del que haya nombrado al presidente de los mismos.
El recurso podrá interponerse ante el órgano que dictó el acto que se impugna o ante el competente para resolverlo.
Si el recurso se hubiera interpuesto ante el órgano que dictó el acto impugnado, éste deberá remitirlo al competente en el plazo de diez días, con su informe y con una copia completa y ordenada del expediente.
El titular del órgano que dictó el acto recurrido será responsable directo del cumplimiento de lo previsto en el párrafo anterior.
EL MES DE AGOSTO EN VÍA ADMINISTRATIVA o CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA
¿HABIL o INHÁBIL EL MES DE AGOSTO?
La Administración tiene por costumbre enviarnos notificaciones en el mes de agosto, justo cuando estamos de vacaciones, en particular la Agencia Tributaria o el Ayuntamiento, lo cual nos causa dudas si la queremos recurrir.
La pregunta que intentamos resolver es
¿Es hábil o inhábil el mes de agosto a efectos de recurrir en vía administrativa o contencioso-administrativa?
Para ello vamos a diferenciar entre:
- La vía administrativa: y
- La vía contencioso administrativa ante los Juzgados y Tribunales.
EN VÍA ADMINISTRATIVA
A pesar de que la Ley 39/2015 introdujo cambios respecto al cómputo de plazos que equiparaba a la vía administrativa con la judicial, con la declaración de los sábados como días inhábiles (ya lo eran el domingo y los festivos), nada modificó respecto del mes de agosto.
Para entenderlo fácilmente basta con decir que, en vía administrativa, son hábiles todos los días del año, excepto los sábados, los domingos y los festivos, que se consideran inhábiles.
Por tanto, si hemos recibido por ejemplo una liquidación o una multa respecto de la que no estamos conformes y queremos recurrir, agosto será un mes hábil a efectos de poder recurrir la misma.
EN VÍA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA
Como regla general, la Ley Orgánica del Poder Judicial establece en su artículo 183.2 que:
“Serán inhábiles los días del mes de agosto para todas las actuaciones judiciales, excepto las que se declaren urgentes por las leyes procesales. No obstante, el Consejo General del Poder Judicial, mediante reglamento, podrá habilitarlos a efectos de otras actuaciones”
En particular en vía contencioso administrativa, el artículo 128.2 de la Ley 29/1998 de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, establece que
“Durante el mes de agosto no correrá el plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo ni ningún otro plazo de los previstos en esta Ley salvo para el procedimiento para la protección de los derechos fundamentales en el que el mes de agosto tendrá carácter de hábil».
Así, por ejemplo, si hemos agotado la vía administrativa y queremos acudir a esta vía judicial, no correrá plazo para la interposición del correspondiente recurso contencioso-administrativo.
En definitiva, si tienes un procedimiento en curso en la vía contencioso-administrativa, es importante tener en cuenta que el mes de agosto no se computará a efectos de plazos, y que no se celebrarán actos procesales durante ese mes, salvo excepciones.
RESUMEN: (En general)
- Vía administrativa. Mes de agosto ………………………….……… HÁBIL
- Vía Contencioso Administrativa. Mes de agosto ………..…… INHÁBIL
ARTICULO 24 CE y NOTIFICACIONES EN PROCEDIMIENTOS SANCIONADORES
La sentencia 147/2022, de 29 de noviembre, dictada por la Sala Primera del Tribunal Constitucional ha fijado la
“Doctrina constitucional sobre la proyección de las garantías del art. 24 CE al ámbito administrativo. Especial referencia a las notificaciones.”
El Tribunal Constitucional ha sostenido reiteradamente que
“Algunas de las garantías reconocidas en el art. 24 CE no solo operan en el ámbito procesal, puesto que también despliegan su eficacia en el ámbito del procedimiento administrativo sancionador. Ya en la STC 18/1981, de 8 de junio, FJ 2, este tribunal afirmó que ‘[…] los principios esenciales reflejados en el art. 24 de la Constitución en materia de procedimiento han de ser aplicables a la actividad sancionadora de la administración, en la medida necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la base del precepto, y la seguridad jurídica que garantiza el art. 9 de la Constitución’.
EL INTERESADO TIENE QUE SER CORRECTAMENTE NOTIFICADO
STC 32/2008, de 25 de febrero
La exigencia de que al interesado le sea debidamente notificada la incoación del procedimiento sancionador forma parte de las garantías del art. 24.2 CE, en este sentido la STC 32/2008, de 25 de febrero, en su FJ2 estableció que:
- ‘Este Tribunal ha reiterado que entre las garantías del art. 24 CE que son de aplicación al procedimiento administrativo sancionador están los derechos de defensa y a ser informado de la acusación, cuyo ejercicio presupone que el implicado sea emplazado o le sea notificada debidamente la incoación del procedimiento, pues solo así podrá disfrutar de una efectiva posibilidad de defensa frente a la infracción que se le imputa previa a la toma de decisión y, por ende, que la administración siga un procedimiento en el que el denunciado tenga oportunidad de aportar y proponer las pruebas que estime pertinentes y de alegar lo que a su derecho».
STC 63/2021, de 15 de marzo
Esta doctrina ha sido reiterada en la STC 63/2021, de 15 de marzo, FJ 3, en un supuesto en el que la notificación practicada en la dirección electrónica habilitada de la demandante de amparo aparece concernida, y dice así
- ‘[…] existe una consolidada doctrina sobre el deber de notificar correctamente a los ciudadanos sometidos al ejercicio del ius puniendi del Estado, los actos esenciales de desarrollo de un procedimiento administrativo sancionador, que se vincula con el derecho a un proceso con todas las garantías (art. 24.2 CE).
De este modo, puede afirmarse que cuando en procedimientos administrativos sancionadores se producen emplazamientos defectuosos que impiden la participación del interesado, nuestra doctrina es clara a la hora de considerar vulnerado el derecho a conocer la acusación y la defensa (SSTC 93/2018, de 17 de septiembre, y 82/2019, de 17 de junio, entre otras).
Por su parte, cuando el defecto de notificación se produce, por ejemplo, por omisión de dar traslado de la propuesta de resolución, también se ha considerado vulnerado el derecho de defensa (art. 24.2 CE) (así, por ejemplo, SSTC 145/2011, de 26 de septiembre, o 169/2012, de 1 de octubre)’”. (STC 84/2022, de 27 de junio, FJ 3).
EXTENSIÓN DE LA PROYECCIÓN DEL ART. 24 CE A PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DISTINTOS DEL SANCIONADOR EN LAS GARANTÍAS DE EMPLAZAMIENTO
Aun cuando la doctrina transcrita guarda relación con la proyección del mencionado art. 24 CE en el contexto del procedimiento administrativo sancionador, de suerte que, en principio, su traslación no estaría indicada para otros procedimientos administrativos de índole distinta, se advierte que este tribunal también ha tenido ocasión de pronunciarse, en sentido afirmativo, sobre la extensión a procedimientos administrativos no sancionadores de las garantías de emplazamiento en los procesos judiciales; más concretamente, en supuestos de notificaciones efectuadas a personas distintas del interesado.
STC 113/2006, de 5 de abril
La STC 113/2006, de 5 de abril, FJ 6, se afirma que:
- “Este Tribunal ha considerado que los órganos judiciales no pueden presumir, sin lesionar el derecho consagrado en el art. 24 CE, que las notificaciones realizadas a través de terceras personas hayan llegado al conocimiento de la parte interesada, cuando la misma cuestiona fundadamente la recepción del acto de comunicación procesal o la fecha en que le fue entregada la cédula por el tercero, supuesto en el cual, a la vista de las circunstancias del caso, de las alegaciones formuladas y de la prueba que pudiera eventualmente practicarse, están obligados a emitir un pronunciamiento expreso sobre la posibilidad o no de que el tercero haya cumplido con su deber de hacer llegar en tiempo el acto de comunicación procesal a su destinatario«
Por esta razón, tiene que ofrecerse a quienes se hayan visto perjudicados por los actos de comunicación a terceras personas, la posibilidad de destruir la presunción que obra en su contra mediante la prueba de que el contenido del acto no les ha sido trasladado en tiempo y forma.
En este sentido, no hemos admitido la validez de determinados actos de comunicación procesal en supuestos en que sus destinatarios finales habían acreditado, por las circunstancias concurrentes en cada caso, que no habían tenido un conocimiento efectivo de los mismos a tiempo de reaccionar en los plazos y con los mecanismos procesales establecidos en el ordenamiento jurídico.
EXCEPCIONES
Así, por ejemplo, hemos negado validez a los actos de comunicación procesal realizados:
- Al conserje de una finca que reconoce no haber trasladado la notificación al interesado (STC 275/1993, de 20 de septiembre, FJ 3)
- Al vecino que retrasa maliciosamente durante diez días el traslado de la notificación al interesado (STC 39/1996, de 11 de marzo, FJ 3)
- Al vecino de un domicilio que se duda fuese del interesado (STC 19/2004, de 23 de febrero, FJ 4)
- Al vecino que se niega a firmar la diligencia de notificación (STC 21/2006, de 30 de enero), e incluso,
- Al procurador que fallece el mismo día que recibe la notificación que debía trasladar (STC 59/1998, de 16 de marzo, FJ 3).
Se trata, a fin de cuentas, de valorar una eventual indefensión por ‘el incumplimiento por parte de una tercera persona de la carga de comunicar la citación en observancia del deber de colaboración con la justicia’ (STC 82/2000, de 27 de marzo, FJ 6).
NOTIFICACIONES DE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA
La doctrina que acabamos de sintetizar, aunque ha sido elaborada en relación con los emplazamientos en los procesos judiciales, conforme expresamos en la STC 291/2000, de 30 noviembre, es también de aplicación a las notificaciones efectuadas por la administración tributaria (FJ 5).
La razón estriba en que, aun cuando hemos entendido que la tutela judicial efectiva no es predicable en la vía administrativa, dado que este derecho fundamental, en cuanto poder jurídico que tienen los titulares de derechos e intereses legítimos de acudir a los órganos jurisdiccionales para reclamar la solución de un conflicto, tiene su lugar propio de satisfacción en un proceso judicial, de manera que
«son los jueces y tribunales los que han de otorgar la tutela judicial efectiva y los únicos, en consecuencia, a los que cabe imputar su violación» (STC 197/1988, de 24 de octubre; y en el mismo sentido STC 26/1983, de 13 de abril; y AATC 263/1984, de 2 de mayo; 664/1984, de 7 de noviembre; y 104/1990, de 9 de marzo).
Sin embargo, se admite que cabe la posibilidad de que el art. 24.1 CE resulte vulnerado por actos dictados por órganos no judiciales
- «en aquellos casos que no se permite al interesado, o se le dificulte, el acceso a los tribunales’«(STC 197/1988, de 24 de octubre).
Como ocurre, por ejemplo, cuando en virtud de una norma ‘quedara impedido u obstaculizado el derecho de acceso a los tribunales de justicia» (SSTC 90/1985, de 22 de julio; y 123/1987, de 1 de julio).
POR LO TANTO, La indefensión originada en vía administrativa tiene relevancia constitucional:
- «Cuando la causa que la provoque impida u obstaculice que el obligado tributario pueda impetrar la tutela judicial contra el acto administrativo en cuestión, eliminándole la posibilidad de utilizar los medios de impugnación que el ordenamiento tributario dispone específicamente contra los diferentes actos dictados en cada procedimiento«.
DIFERENCIAS ENTRE POTESTAD SANCIONADORA Y POTESTAD DISCIPLINARIA EN LA ADMINISTRACIÓN
POTESTAD SANCIONADORA Y POTESTAD DISCIPLINARIA EN LA ADMINISTRACIÓN
- Potestad sancionadora es la facultad que tiene la Administración para imponer sanciones a sus administrados por determinadas conductas, ya sean personas físicas o jurídicas.
- Potestad Disciplinaria es la facultad que tiene la Administración para corregir, mediante sanciones, las infracciones de sus trabajadores en el ejercicio de su trabajo.
La Potestad Sancionadora y Disciplinaria
de la Administración viene regulada:
- En la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, donde se establecen los principios generales de la potestad sancionadora.
- En la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo común de las Administraciones públicas donde se regula la potestad sancionadora.
El artículo 25 de la Ley 40/2015, establece el Principio de Legalidad de las Administraciones Públicas para el ejercicio de la potestad sancionadora y disciplinaria:
REQUISITOS PARA EL EJERCICIO DE LA ACTIVIDAD SANCIONADORA. La potestad sancionadora de las Administraciones Públicas se ejercerá cuando haya sido expresamente reconocida por una norma con rango de Ley, con aplicación del procedimiento previsto para su ejercicio y de acuerdo con lo establecido en esta Ley y en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y, cuando se trate de Entidades Locales, de conformidad con lo dispuesto en el Título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril.
LEGITIMACIÓN. El ejercicio de la potestad sancionadora corresponde a los órganos administrativos que la tengan expresamente atribuida, por disposición de rango legal o reglamentario.
ÁMBITO. Las disposiciones de este Capítulo serán extensivas al ejercicio por las Administraciones Públicas de su potestad disciplinaria respecto del personal a su servicio, cualquiera que sea la naturaleza jurídica de la relación de empleo.
EXCEPCIÓN. Las disposiciones de este capítulo no serán de aplicación al ejercicio por las Administraciones Públicas de la potestad sancionadora respecto de quienes estén vinculados a ellas por relaciones reguladas por la legislación de contratos del sector público o por la legislación patrimonial de las Administraciones Públicas.