El Tribunal Supremo confirma que en vía administrativa no hay «día de gracia»
Ya sabemos todos aquellos que nos dedicamos a la abogacía la mala costumbre que tenemos de abusar del denominado «día de gracia» y de favorecer con ello aquel chiste en el que un cliente le pregunta a su Letrado el porqué los abogados siempre presentamos nuestros escritos el último día, a lo que éste le responde que «porque no existe otro después.»
No obstante, esta interiorización del «día de gracia» del artículo 135 de la LEC no nos puede hacer pensar que funciona para todos los órdenes y en todo momento.
En este sentido, y en relación al orden Administrativo, no rige esta regla, tal y como la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en su sentencia 755/2020 de 11 de junio ha venido a confirmar.
En dicha sentencia, la Sala manifiesta lo siguiente:
«Abordando ya la cuestión litigiosa, asiste la razón al Abogado del Estado cuando, en su contestación a la demanda, afirma que el cómputo de los plazos administrativos se rige por su específica regulación legal; y no por la legislación procesal. De aquí que, en particular, el «plazo de gracia» previsto en el art. 135 de la Ley de Enjuiciamiento Civil no sea aplicable a los recursos administrativos. La cita que el Abogado del Estado hace de la sentencia de esta Sala de 19 de noviembre de 2014 es absolutamente pertinente«.
A su vez, la anterior sentencia nos remite a otra, en concreto a la dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, de fecha 19 de noviembre de 2014, la cual mantenía lo siguiente:
«La actora sostiene que procede la aplicación analógica de la LEC que en su artículo 135 ha previsto la posibilidad de dotar de validez el acto de presentación de escritos al día siguiente del vencimiento del plazo hasta las 15 horas.
No existe previsión normativa alguna ni en la LEC ni en la Ley 30/1992 que permita entender, como sostiene la parte recurrente que aquella tiene carácter supletorio respecto de esta, y ante la contundencia en la determinación del plazo para interponer recurso potestativo de reposición por la ley que es de aplicación al procedimiento administrativo, no cabe aplicar la ley que es de aplicación al proceso judicial«.
En definitiva, la Sentencia concluye lo siguiente:
«no se infiere que el artículo 135 de la Ley de Enjuiciamiento Civil pueda aplicarse como Derecho supletorio a los procedimientos administrativos (…) sino a los recursos contencioso-administrativos, de conformidad con lo dispuesto en la disposición final primera de la Ley 29/1998, de 113 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa».
PRINCIPIO NON BIS IN IDEM
Encuentra su anclaje constitucional en el art. 25.1 de la CE. en la medida en que este precepto constitucionaliza el principio de legalidad en materia sancionatoria en su doble vertiente material (principio de tipicidad) y formal (principio de reserva de Ley).
El principio non bis in idem, que constituye un verdadero derecho fundamental del ciudadano en nuestro Derecho, ha sido reconocido expresamente también en los textos internacionales orientados a la protección de los derechos humanos, protegiendo al ciudadano, no sólo frente a la ulterior sanción –administrativa o penal–, sino frente a la nueva persecución punitiva por los mismos hechos una vez que ha recaído resolución firme en el primer procedimiento sancionador, con independencia del resultado –absolución o sanción– del mismo.
El principio non bis in idem tiene una doble dimensión:
- Material o sustantiva.
Por la que se impide sancionar al mismo sujeto en más de una ocasión por el mismo hecho con el mismo fundamento.
Tiene como finalidad evitar una reacción punitiva desproporcionada, en cuanto dicho exceso punitivo hace quebrar la garantía del ciudadano de previsibilidad de las sanciones, pues la suma de la pluralidad de sanciones crea una sanción ajena al juicio de proporcionalidad realizado por el legislador y materializa la imposición de una sanción no prevista legalmente.
2. Procesal o formal.
Que proscribe la duplicidad de procedimientos sancionadores en caso de que exista una triple identidad de
- Sujeto
- Hecho; y
- Fundamento.
Tiene como primera concreción «la regla de la preferencia o precedencia de la autoridad judicial penal sobre la Administración respecto de su actuación en materia sancionadora en aquellos casos en los que los hechos a sancionar puedan ser, no sólo constitutivos de infracción administrativa, sino también de delito o falta según el Código Penal.
SENTENCIA 188/2005 DEL PLENO DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
«Aunque es cierto que este principio «ha venido siendo aplicado fundamentalmente para determinar una interdicción de duplicidad de sanciones administrativas y penales respecto a unos mismos hechos», esto no significa, no obstante, «que sólo incluya la incompatibilidad de sanciones penal y administrativa por un mismo hecho en procedimientos distintos correspondientes a órdenes jurídicos sancionadores diversos» ( STC 154/1990, de 15 de octubre, F. 3).
Y es que en la medida en que el ius puniendi aparece compartido en nuestro país entre los órganos judiciales penales y la Administración, el principio non bis in idem opera, tanto en su vertiente sustantiva como en la procesal, para regir las relaciones entre el ordenamiento penal y el derecho administrativo sancionador, pero también internamente dentro de cada uno de estos ordenamientos en sí mismos considerados, proscribiendo, cuando exista una triple identidad de sujeto, hechos y fundamento, la duplicidad de penas y de procesos penales y la pluralidad de sanciones administrativas y de procedimientos sancionadores, respectivamente.
En este último orden de ideas, y desde la perspectiva del Derecho positivo, tanto el art. 133 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, como el art. 5.1 del Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, aprobado por el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, impiden que de nuevo se sancionen administrativamente hechos que ya hayan sido castigados en aplicación del ordenamiento jurídico administrativo, siempre que concurra la triple identidad referida.
En efecto, el meritado precepto legal prevé que: «No podrán sancionarse los hechos que hayan sido sancionados penal o administrativamente, en los casos en que se aprecie identidad de sujeto, hecho y fundamento»; mientras que el art. 5.1 del indicado texto reglamentario dispone, por su parte, que: «El órgano competente resolverá la no exigibilidad de responsabilidad administrativa en cualquier momento de la instrucción de los procedimientos sancionadores en que quede acreditado que ha recaído sanción penal o administrativa sobre los mismos hechos, siempre que concurra, además, identidad de sujeto y fundamento».
QUE HACER ANTE UN EXPEDIENTE DISCIPLINARIO
¿Que debemos hacer cuando se nos notifica la incoación de un expediente disciplinario?
Lo primero es saber si se trata de un verdadero Expediente Disciplinario o de unas medidas previas.
El primer supuesto conlleva la tramitación completa del expediente.
El segundo supuesto es, tan solo, una investigación previa por parte del Órgano instructor encaminada a adoptar la decisión de incoación del expediente disciplinario o de su archivo, en virtud de las pruebas practicadas y del resultado de las mismas.
ACTUACIONES PREVIAS
La Ley Administrativa que prevé que el órgano competente podrá abrir un período de información o actuaciones previas con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento.
PROCEDIMIENTO DISCIPLINARIO
La incoación del Expediente Disciplinario se le comunicará al inculpado por escrito, y dicha comunicación contendrá, al menos, los siguientes datos:
- a) Identificación de la persona o personas presuntamente responsables.
- b) Los hechos que motivan la incoación del procedimiento, su posible calificación y las sanciones que pudieran corresponder, sin perjuicio de lo que resulte de la instrucción.
- c) Identificación del instructor y, en su caso, Secretario del procedimiento, con expresa indicación del régimen de recusación de los mismos.
- d) Órgano competente para la resolución del procedimiento y norma que le atribuya tal competencia, indicando la posibilidad de que el presunto responsable pueda reconocer voluntariamente su responsabilidad.
- e) Medidas de carácter provisional que se hayan acordado por el órgano competente para iniciar el procedimiento sancionador, sin perjuicio de las que se puedan adoptar durante el mismo.
- f) Indicación del derecho a formular alegaciones y a la audiencia en el procedimiento y de los plazos para su ejercicio, así como indicación de que, en caso de no efectuar alegaciones en el plazo previsto sobre el contenido del acuerdo de iniciación, éste podrá ser considerado propuesta de resolución cuando contenga un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad imputada.
Concluida la instrucción del expediente disciplinario. Pliego de Cargos.
El Instructor, formulará al denunciado o denunciados que aparezcan inculpados un pliego de cargos que habrá de contener:
- La determinación precisa de los hechos imputados.
- La indicación de los preceptos que pueden haber sido infringidos por el inculpado.
- La calificación que en principio merezca la gravedad de las faltas.
El pliego de cargos será notificado al imputado, dándole al mismo tiempo vista del expediente, para que pueda formular los descargos oportunos.
La notificación del pliego de cargos y la fecha en que se practique deberán quedar debidamente acreditadas en el expediente.
Concluida la tramitación del expediente disciplinario.
El Instructor lo elevará al órgano competente junto con la propuesta de resolución. Simultáneamente dará traslado de la propuesta al Colegiado expedientado quien podrá formular alegaciones al órgano competente, o bien, solicitar audiencia oral.
En el trámite de audiencia ante el órgano competente el interesado podrá intervenir por sí mismo o bien asistido de otro colegiado o de un Letrado.
Si antes del vencimiento del plazo los interesados manifiestan su decisión de no efectuar alegaciones ni aportar nuevos documentos o justificaciones, se tendrá por realizado el trámite.
Se podrá prescindir del trámite de audiencia cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado.
Concluido el trámite de alegaciones o de audiencia.
El órgano disciplinario, con la composición requerida según la norma estatutaria de aplicación, se reunirá a puerta cerrada para adoptar la resolución procedente. No participará el Vocal que actuó como Instructor del expediente disciplinario.
La deliberación y el fallo habrán de producirse en una sola sesión. El contenido de las deliberaciones tendrá carácter secreto.
Los acuerdos se adoptarán por mayoría absoluta, sin que puedan formularse votos particulares.
El instructor no podrá participar en la correspondiente deliberación y votación del expediente disciplinario instruido.
RECURSO DE ALZADA
Las resoluciones podrán ser recurridas en alzada ante el órgano superior jerárquico del que los dictó.
A estos efectos, los Tribunales y órganos de selección del personal al servicio de las administraciones públicas y cualesquiera otros que, en el seno de éstas, actúen con autonomía funcional, se considerarán dependientes del órgano al que estén adscritos o, en su defecto, del que haya nombrado al presidente de los mismos.
El recurso podrá interponerse ante el órgano que dictó el acto que se impugna o ante el competente para resolverlo.
Si el recurso se hubiera interpuesto ante el órgano que dictó el acto impugnado, éste deberá remitirlo al competente en el plazo de diez días, con su informe y con una copia completa y ordenada del expediente.
El titular del órgano que dictó el acto recurrido será responsable directo del cumplimiento de lo previsto en el párrafo anterior.
EL MES DE AGOSTO EN VÍA ADMINISTRATIVA o CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA
¿HABIL o INHÁBIL EL MES DE AGOSTO?
La Administración tiene por costumbre enviarnos notificaciones en el mes de agosto, justo cuando estamos de vacaciones, en particular la Agencia Tributaria o el Ayuntamiento, lo cual nos causa dudas si la queremos recurrir.
La pregunta que intentamos resolver es
¿Es hábil o inhábil el mes de agosto a efectos de recurrir en vía administrativa o contencioso-administrativa?
Para ello vamos a diferenciar entre:
- La vía administrativa: y
- La vía contencioso administrativa ante los Juzgados y Tribunales.
EN VÍA ADMINISTRATIVA
A pesar de que la Ley 39/2015 introdujo cambios respecto al cómputo de plazos que equiparaba a la vía administrativa con la judicial, con la declaración de los sábados como días inhábiles (ya lo eran el domingo y los festivos), nada modificó respecto del mes de agosto.
Para entenderlo fácilmente basta con decir que, en vía administrativa, son hábiles todos los días del año, excepto los sábados, los domingos y los festivos, que se consideran inhábiles.
Por tanto, si hemos recibido por ejemplo una liquidación o una multa respecto de la que no estamos conformes y queremos recurrir, agosto será un mes hábil a efectos de poder recurrir la misma.
EN VÍA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA
Como regla general, la Ley Orgánica del Poder Judicial establece en su artículo 183.2 que:
“Serán inhábiles los días del mes de agosto para todas las actuaciones judiciales, excepto las que se declaren urgentes por las leyes procesales. No obstante, el Consejo General del Poder Judicial, mediante reglamento, podrá habilitarlos a efectos de otras actuaciones”
En particular en vía contencioso administrativa, el artículo 128.2 de la Ley 29/1998 de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, establece que
“Durante el mes de agosto no correrá el plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo ni ningún otro plazo de los previstos en esta Ley salvo para el procedimiento para la protección de los derechos fundamentales en el que el mes de agosto tendrá carácter de hábil».
Así, por ejemplo, si hemos agotado la vía administrativa y queremos acudir a esta vía judicial, no correrá plazo para la interposición del correspondiente recurso contencioso-administrativo.
En definitiva, si tienes un procedimiento en curso en la vía contencioso-administrativa, es importante tener en cuenta que el mes de agosto no se computará a efectos de plazos, y que no se celebrarán actos procesales durante ese mes, salvo excepciones.
RESUMEN: (En general)
- Vía administrativa. Mes de agosto ………………………….……… HÁBIL
- Vía Contencioso Administrativa. Mes de agosto ………..…… INHÁBIL
ARTICULO 24 CE y NOTIFICACIONES EN PROCEDIMIENTOS SANCIONADORES
La sentencia 147/2022, de 29 de noviembre, dictada por la Sala Primera del Tribunal Constitucional ha fijado la
“Doctrina constitucional sobre la proyección de las garantías del art. 24 CE al ámbito administrativo. Especial referencia a las notificaciones.”
El Tribunal Constitucional ha sostenido reiteradamente que
“Algunas de las garantías reconocidas en el art. 24 CE no solo operan en el ámbito procesal, puesto que también despliegan su eficacia en el ámbito del procedimiento administrativo sancionador. Ya en la STC 18/1981, de 8 de junio, FJ 2, este tribunal afirmó que ‘[…] los principios esenciales reflejados en el art. 24 de la Constitución en materia de procedimiento han de ser aplicables a la actividad sancionadora de la administración, en la medida necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la base del precepto, y la seguridad jurídica que garantiza el art. 9 de la Constitución’.
EL INTERESADO TIENE QUE SER CORRECTAMENTE NOTIFICADO
STC 32/2008, de 25 de febrero
La exigencia de que al interesado le sea debidamente notificada la incoación del procedimiento sancionador forma parte de las garantías del art. 24.2 CE, en este sentido la STC 32/2008, de 25 de febrero, en su FJ2 estableció que:
- ‘Este Tribunal ha reiterado que entre las garantías del art. 24 CE que son de aplicación al procedimiento administrativo sancionador están los derechos de defensa y a ser informado de la acusación, cuyo ejercicio presupone que el implicado sea emplazado o le sea notificada debidamente la incoación del procedimiento, pues solo así podrá disfrutar de una efectiva posibilidad de defensa frente a la infracción que se le imputa previa a la toma de decisión y, por ende, que la administración siga un procedimiento en el que el denunciado tenga oportunidad de aportar y proponer las pruebas que estime pertinentes y de alegar lo que a su derecho».
STC 63/2021, de 15 de marzo
Esta doctrina ha sido reiterada en la STC 63/2021, de 15 de marzo, FJ 3, en un supuesto en el que la notificación practicada en la dirección electrónica habilitada de la demandante de amparo aparece concernida, y dice así
- ‘[…] existe una consolidada doctrina sobre el deber de notificar correctamente a los ciudadanos sometidos al ejercicio del ius puniendi del Estado, los actos esenciales de desarrollo de un procedimiento administrativo sancionador, que se vincula con el derecho a un proceso con todas las garantías (art. 24.2 CE).
De este modo, puede afirmarse que cuando en procedimientos administrativos sancionadores se producen emplazamientos defectuosos que impiden la participación del interesado, nuestra doctrina es clara a la hora de considerar vulnerado el derecho a conocer la acusación y la defensa (SSTC 93/2018, de 17 de septiembre, y 82/2019, de 17 de junio, entre otras).
Por su parte, cuando el defecto de notificación se produce, por ejemplo, por omisión de dar traslado de la propuesta de resolución, también se ha considerado vulnerado el derecho de defensa (art. 24.2 CE) (así, por ejemplo, SSTC 145/2011, de 26 de septiembre, o 169/2012, de 1 de octubre)’”. (STC 84/2022, de 27 de junio, FJ 3).
EXTENSIÓN DE LA PROYECCIÓN DEL ART. 24 CE A PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DISTINTOS DEL SANCIONADOR EN LAS GARANTÍAS DE EMPLAZAMIENTO
Aun cuando la doctrina transcrita guarda relación con la proyección del mencionado art. 24 CE en el contexto del procedimiento administrativo sancionador, de suerte que, en principio, su traslación no estaría indicada para otros procedimientos administrativos de índole distinta, se advierte que este tribunal también ha tenido ocasión de pronunciarse, en sentido afirmativo, sobre la extensión a procedimientos administrativos no sancionadores de las garantías de emplazamiento en los procesos judiciales; más concretamente, en supuestos de notificaciones efectuadas a personas distintas del interesado.
STC 113/2006, de 5 de abril
La STC 113/2006, de 5 de abril, FJ 6, se afirma que:
- “Este Tribunal ha considerado que los órganos judiciales no pueden presumir, sin lesionar el derecho consagrado en el art. 24 CE, que las notificaciones realizadas a través de terceras personas hayan llegado al conocimiento de la parte interesada, cuando la misma cuestiona fundadamente la recepción del acto de comunicación procesal o la fecha en que le fue entregada la cédula por el tercero, supuesto en el cual, a la vista de las circunstancias del caso, de las alegaciones formuladas y de la prueba que pudiera eventualmente practicarse, están obligados a emitir un pronunciamiento expreso sobre la posibilidad o no de que el tercero haya cumplido con su deber de hacer llegar en tiempo el acto de comunicación procesal a su destinatario«
Por esta razón, tiene que ofrecerse a quienes se hayan visto perjudicados por los actos de comunicación a terceras personas, la posibilidad de destruir la presunción que obra en su contra mediante la prueba de que el contenido del acto no les ha sido trasladado en tiempo y forma.
En este sentido, no hemos admitido la validez de determinados actos de comunicación procesal en supuestos en que sus destinatarios finales habían acreditado, por las circunstancias concurrentes en cada caso, que no habían tenido un conocimiento efectivo de los mismos a tiempo de reaccionar en los plazos y con los mecanismos procesales establecidos en el ordenamiento jurídico.
EXCEPCIONES
Así, por ejemplo, hemos negado validez a los actos de comunicación procesal realizados:
- Al conserje de una finca que reconoce no haber trasladado la notificación al interesado (STC 275/1993, de 20 de septiembre, FJ 3)
- Al vecino que retrasa maliciosamente durante diez días el traslado de la notificación al interesado (STC 39/1996, de 11 de marzo, FJ 3)
- Al vecino de un domicilio que se duda fuese del interesado (STC 19/2004, de 23 de febrero, FJ 4)
- Al vecino que se niega a firmar la diligencia de notificación (STC 21/2006, de 30 de enero), e incluso,
- Al procurador que fallece el mismo día que recibe la notificación que debía trasladar (STC 59/1998, de 16 de marzo, FJ 3).
Se trata, a fin de cuentas, de valorar una eventual indefensión por ‘el incumplimiento por parte de una tercera persona de la carga de comunicar la citación en observancia del deber de colaboración con la justicia’ (STC 82/2000, de 27 de marzo, FJ 6).
NOTIFICACIONES DE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA
La doctrina que acabamos de sintetizar, aunque ha sido elaborada en relación con los emplazamientos en los procesos judiciales, conforme expresamos en la STC 291/2000, de 30 noviembre, es también de aplicación a las notificaciones efectuadas por la administración tributaria (FJ 5).
La razón estriba en que, aun cuando hemos entendido que la tutela judicial efectiva no es predicable en la vía administrativa, dado que este derecho fundamental, en cuanto poder jurídico que tienen los titulares de derechos e intereses legítimos de acudir a los órganos jurisdiccionales para reclamar la solución de un conflicto, tiene su lugar propio de satisfacción en un proceso judicial, de manera que
«son los jueces y tribunales los que han de otorgar la tutela judicial efectiva y los únicos, en consecuencia, a los que cabe imputar su violación» (STC 197/1988, de 24 de octubre; y en el mismo sentido STC 26/1983, de 13 de abril; y AATC 263/1984, de 2 de mayo; 664/1984, de 7 de noviembre; y 104/1990, de 9 de marzo).
Sin embargo, se admite que cabe la posibilidad de que el art. 24.1 CE resulte vulnerado por actos dictados por órganos no judiciales
- «en aquellos casos que no se permite al interesado, o se le dificulte, el acceso a los tribunales’«(STC 197/1988, de 24 de octubre).
Como ocurre, por ejemplo, cuando en virtud de una norma ‘quedara impedido u obstaculizado el derecho de acceso a los tribunales de justicia» (SSTC 90/1985, de 22 de julio; y 123/1987, de 1 de julio).
POR LO TANTO, La indefensión originada en vía administrativa tiene relevancia constitucional:
- «Cuando la causa que la provoque impida u obstaculice que el obligado tributario pueda impetrar la tutela judicial contra el acto administrativo en cuestión, eliminándole la posibilidad de utilizar los medios de impugnación que el ordenamiento tributario dispone específicamente contra los diferentes actos dictados en cada procedimiento«.